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下放建設用地審批權的“變”與“不變”

發布日期:2020-03-24 17:16訪問次數: 信息來源:自然資源部門戶網站字號:[ ]


近日,國務院發布《國務院關于授權和委托用地審批權的決定》(國發〔2020〕4號,以下簡稱《決定》),決定大幅下放用地審批權,自然資源部也印發《自然資源部關于貫徹落實〈國務院關于授權和委托用地審批權的決定〉的通知》(自然資規〔2020〕1號,以下簡稱《通知》),同步下放建設用地預審權。《決定》和《通知》的發布,引起社會各界廣泛關注和強烈反響,甚至超出很多業內人士的想象。新修正的《土地管理法》剛剛施行,國務院為何又“放大招”?筆者認為,下放建設用地審批權,意義十分重大,核心在“放”,重點在“管”,關鍵在于正確處理好“變”與“不變”。

  一、下放建設用地審批權,意義重大

  土地資源是經濟社會發展的重要基礎和要素保障。改革完善用地審批制度,適度下放審批權,是轉變政府職能、激發市場活力、有力拉動內需、優化營商環境的重要舉措,對于加強耕地保護,促進土地節約集約利用,滿足經濟社會發展合理用地需求具有十分重要的意義。

  一是改革用地審批制度是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。十九屆四中全會對推進治理體系和治理能力現代化做出了重要部署,明確要求“賦予地方政府更多自主權”。中央經濟工作會議也強調:“賦予省級政府更大用地自主權”。以往,由于建設用地審批層級較高等原因,審批周期長、審查環節多、審批效率低等問題不同程度存在,不利于重大項目及時落地。此次深化用地審批制度,正是堅持問題導向,進一步優化各級政府職責分工,切實提高行政效能的一項重要舉措。

  二是改革用地審批制度是貫徹落實“放管服”改革要求和優化營商環境決策的應有之義。落實“放管服”改革,優化營商環境,就是要把更多行政資源從事前審批轉到加強事中事后監管上來,提升政務服務能力和水平,切實降低制度性交易成本,更大激發市場活力和社會創造力,增強發展動力。通過下放用地審批權,中央政府可以從具體用地審查等微觀事務中解脫出來,將更多地精力放在宏觀政策的制定和事中事后監管上,通過用地審批效率提升,促進用地保障能力的提高,改善營商環境,為持續有效擴大內需創造良好氛圍。

  三是改革用地審批制度是促進投資落地的重要舉措。統籌推進疫情防控和經濟社會發展,對自然資源系統來講,重點任務之一就是要努力推進投資有效落地,提供土地要素供給,加大對各行業用地的支撐力度。下放用地審批權,可以賦予省級人民政府更大的用地自主權,提升用地保障能力,為進一步做好“六穩”工作,努力實現經濟社會發展目標提供了有效政策支持。

  二、下放建設用地審批權,核心在“放”

  土地管理特別是耕地保護工作,關系到經濟社會的可持續發展,也關系到億萬人民的切身利益。土地管理職權,歷來是各級政府的重要事權,而合理劃分各級政府的土地管理事權就尤為重要。建國以來特別是改革開放以來,土地管理職權歷經了收和放的多次調整。所謂“一統就死、一放就亂”的現象也曾經發生。每一次的調整,都是一次更高層面的優化。筆者認為,目前我國已經基本形成了土地管理職權的基本框架,即:土地管理的宏觀決策權屬于中央和省級政府,比如規劃審批權、總量控制權和征收征用權等,國家在土地管理上享有最終和最高的管理權、決定權;而土地管理的微觀執行權屬于地方,主要是市縣政府,比如規劃計劃執行權、土地登記權、存量用地審批權和違法案件查處權等。但在中央政府和省級政府的職權劃分上,仍然沒有很好地解決,具有一定的同構性。《決定》和《通知》下放建設用地審批權,朝著更好地發揮中央和地方兩個積極性邁進了扎實一步。這次的“放”包括以下三個內容:

  一是授權各省、自治區、直轄市人民政府批準永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項,同步向各省、自治區、直轄市人民政府自然資源主管部門下放相應的建設用地預審權。這項授權是根據新《土地管理法》第四十四條第三款和第四款的規定作出的。第三款規定:“在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內,為實施該規劃而將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的,按土地利用年度計劃分批次按照國務院規定由原批準土地利用總體規劃的機關或者其授權的機關批準。”第四款規定:“在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍外,將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的,由國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府批準。”據此,無論是在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內還是范圍外,將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的,今后都由省級人民政府批準。之所以作出這樣的調整,是為了解決多年來用地審批中存在的審批層級過高、周期過長、影響建設項目及時落地的問題,發揮省級人民政府屬地管理的優勢,加強其對用地進行實質審查的責任,確保建設項目更好更快落地。建設用地預審的權限同步下放省級自然資源主管部門。

  二是委托北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶等八個試點省(市)人民政府批準永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項,同步委托八個試點省(市)人民政府自然資源主管部門行使相應的建設用地預審權。將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托八個試點省(市)人民政府是從實質上下放用地審批權的必然要求,也是進一步深化用地審批制度改革的積極探索。永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項,是法律賦予國務院的審批職責,不但體現了對耕地特別是永久基本農田保護的底線思維,也彰顯了法律對農民和集體經濟組織土地權利的保護,這一職責不宜也不應該進行授權。根據新《土地管理法》的規定,將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批準后,國務院仍然保留了永久基本農田轉為建設用地的審批權,以及征收永久基本農田、35公頃以上耕地、70公頃以上其他土地的審批權。由于全國80%耕地為永久基本農田,且重大項目多數需要占用耕地35公頃或者總用地70公頃以上,因此,大量的項目用地仍需由國務院審批。為了賦予省級人民政府更大用地自主權,國務院決定將這部分審批權以試點的方式委托部分省份,首批試點以用地需求旺盛、土地管理工作基礎扎實的直轄市和長三角、珠三角等相關省份為主。建設用地預審的權限隨著用地審批權的下放同步委托八個試點省(市)自然資源主管部門。

  三是同步委托八個試點省(市)自然資源主管部門行使先行用地批準權。從2000年,為解決土地供需矛盾的突出問題,進一步促進經濟社會發展,原國土資源部規定,國家重大基礎設施建設項目中影響工期的單體控制性工程,經報原國土資源部同意后,可以先期動工建設,但要在規定的期限內完善用地報批手續。這一制度對提高審批效率發揮了積極作用。為進一步提高先行用地的審批效率,《通知》將先行用地批準權同步委托八個試點省(市)自然資源主管部門行使,試點省(市)以外的先行用地批準權仍在自然資源部。

  三、下放建設用地審批權,重點在“管”

  用地審批權不但要“放得下”,還要“接得住、管得好”,這是黨中央、國務院的明確要求。從某種意義上講,下放審批權以后“管”的好壞,將直接影響建設用地審批權改革的成敗,關系營商環境的優化,關系今后用地審批權改革的方向。下放建設用地審批權,歸根結底是為了深化“放管服”改革,在中央和地方重新劃分事權后達到土地效益充分發揮,土地管理秩序日趨漸好,土地要素功能不斷顯現,這就要求地方人民政府和各級自然資源主管部門必須在各自職責范圍內履職盡責。

  對于自然資源部來講,下放審批權并沒有減輕管理職責:首先,按照國務院要求,自然資源部必須加快建立省級人民政府用地審批工作評價機制,充分借鑒以往節約集約用地評價的成功經驗,科學設定指標、合理確定權重、建立有效機制,以科學評價各省、自治區、直轄市的土地管理和利用水平,再根據綜合評估結果提出對試點省(市)進行動態調整的建議,對連續排名靠后或考核不合格的試點省(市),建議國務院收回委托。其次,應當從以往大量繁雜的微觀審批事務中抽身,認真貫徹黨中央精神,以國際視野、戰略眼光和宏觀思維,進一步聚焦“應當管”,努力“管得了”,力爭“管得好”。比如:要繼續組織開展第三次土地調查,為地方土地管理提供底圖和基礎數據支撐;比如要加快建立符合新時代要求的國土空間規劃體系,組織編制各級國土空間規劃,為地方管理土地提供戰略安排和管控規則;比如,要完善符合高質量發展要求的建設用地標準,制定支持新型產業用地等的各項政策,為省級政府批地管地明確相應的要求和標準,等等。第三,進一步加大監管力度,依托國土空間開發保護“一張圖”,運用遙感監測手段,通過采取“雙隨機、一公開”等方式,加強對用地審批情況的監督檢查,發現違規問題及時督促糾正,重大問題及時向國務院報告。

  對于省級人民政府及其自然資源主管部門來講,下放審批權后,責任無疑加大了:用地審批改革之前,對于國務院批準的用地項目,省級政府雖然也進行審查,但畢竟不是最終的決定機關,更多地承擔著一個“二傳手”的角色。此次改革后,省級政府成為了用地審批事項的“主攻手”,要對相關用地審批事項的合法性、合規性、合理性負總責。首先,對授權和委托的事項,按照國務院和自然資源部的要求,省級人民政府及其自然資源主管部門要擬定實施方案,明確具體審查標準、審查流程和相關責任,確保“接得住”。其次,省級人民政府及其自然資源主管部門應當落實國家重大戰略,統籌謀劃省域內協調發展,根據《全國國土空間規劃綱要》要求,編制好本轄區范圍內的各級國土空間規劃,科學劃定“三區三線”,嚴守耕地保護紅線和生態保護紅線,把好項目選擇和用地審批的關口。第三,要加強本轄區內自然資源主管部門能力建設,提升土地管理能力水平,使本轄區內各級自然資源主管部門能適應改革的要求,履行好職責。

  對國家自然資源督察機構來講,代表國務院對省級人民政府土地管理和利用行為進行監督檢查的擔子更重了:首先,要加強對省級人民政府承接的授權和委托的用地審批事項的指導。其次,要對省級人民政府承接的用地審批事項進行監督檢查,發現違規問題及時督促糾正,重大問題及時向自然資源部或者國務院報告。第三,要更加強化對轄區內耕地保護和永久基本農田保護的監督,加大督察力度,確保不因權力下放而受影響基本國策的落實。

  四、下放建設用地審批權,關鍵在正確處理好“變”與“不變”

  下放用地審批權,并不是“一放了之”、放松監管,關鍵在于正確處理好“變”與“不變”的關系。“變”的是報送主體、批準機關和審批流程,“不變”的是耕地保護的國策、法定的程序標準、節約集約的要求。“變”與“不變”都是為了更好的深化“放管服”改革,優化營商環境,促進用地審批管理更加嚴格規范,切實管出公平、管出效率、管出活力。

  一是堅決貫徹落實黨中央要求,嚴格耕地保護、強化節約集約用地的目標不能動搖。習近平總書記多次強調,要節約集約利用資源,要嚴守耕地保護紅線,嚴格保護耕地特別是基本農田,嚴格土地用途管制,要像保護大熊貓一樣保護耕地。這些都是土地管理工作的根本遵循,不能改變。貫徹黨中央要求,堅守耕地保護紅線,強化節約集約用地是土地管理制度改革的出發點和落腳點。改革用地審批制度并不是對地方政府用地行為的放任自流,而是通過更加有效的職責分工,更好地保障耕地保護和節約集約利用目標的實現。

  二是嚴格依據法律和相關標準審查,確保用地合法合規的審查標準沒有降低。無論是授權方式,還是委托方式,其都是一種審批事權、審批程序的調整,只是提高了用地審批的效率,壓縮了原有審批的時間,但并沒有降低用地審批的標準。承接審批權的省份與原審批機關一樣,守紅線、促集約的責任沒有變,都要以《土地管理法》等法律法規和相關用地標準規范等作為審查依據,必須確保審批的用地項目符合空間規劃、符合占用條件、落實占補平衡、促進節約集約等。對于不能正確行使被授權或者被委托的職權的,國務院和自然資源部將會隨時收回授權、收回委托。

  三是堅持最嚴格的土地管理制度,嚴格土地執法的要求沒有松懈。《土地管理法》等法律法規規定了對各類土地違法行為的查處,《違反土地管理規定行為處分辦法》也對地方政府不履行耕地保護職責的查處作出了明確規定。審批權下放后,這些都沒有改變。自然資源部無疑會進一步加大執法力度,和省級政府一起,強化督查問責,加快清理閑置土地,清理整頓大棚房。相信在中央地方合力之下,土地違法行為多發、頻發的現象一定能夠得到有效遏制。






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